穆迪不将某些实体定义为城投公司的原因

» 我们授予评级的多家地方政府下属实体具有部分 (但不是全部) 城投公司特征。我们对中国地方政府下属的5家国有资本投资和运营公司、4家收费公路运营商和3家金融机构授予评级，但并未将这些实体归类为城投公司。这些实体并没有我们定义的城投公司的所有特征。 » 地方政府下属的受评资本投资和运营公司具有5个主要城投公司特征中的两个。这5家公司均由其所属地方政府全资所有，由所属地方政府进行密切控制与监督。但是这些公司并不依赖所属地方政府付款，大部分资产和债务与公共政策项目无关，而除了1家之外，其余公司均未主要从事有关公共政策项目的投资。 » 受评地方政府下属收费公路运营商不依赖政府付款。这4家运营商均拥有并运营运输基础设施，我们将其视为公共政策项目。但这些运营商并不依赖所属地方政府付款。 » 受评地方政府下属非银金融机构的债务和资产与商业类相关。这些实体由地方政府进行控制与监督，并肩负某些政策职能。但这些实体的债务和资产多数与商业类相关，并不依赖所属地方政府付款。 » 随着时间的推移，某些实体的城投公司特征可能会消失。此类实体可能会变得更为商业化，或投资并非公共政策类的项目。中国中央政府的政策反映了其希望城投公司实现财务上“自给自足”的意图，从而减少地方政府或有负债。 我们的城投公司新评级方法 我们于7月29日首次发表这一评级方法。我们对城投公司的定义是由地方政府直接或间接全资所有（尾注1）和实际控制的实体，其主要服务于所属地方政府，从事公共基础设施和公益性 (公共政策项目) 的融资、投资和运营。 公共政策项目主要包括城市基础设施建设、一级土地开发、棚户区改造项目、保障性住房或安置房建设、各种民用和公用事业服务，例如公共交通运输基础设施与服务、供水、污水处理、航运基础设施、公共教育、文化和体育、医疗设施。公共政策项目的范围也包括为开展公共政策项目的公共机构提供补贴资金，或为支持地方就业的中小企业提供融资。 我们认为城投公司具有多种特征可表明其活动的公共性质及其与地方政府的密切关联。这些特征包括：1) 100%由地方政府实际控制；2) 官方授权承接公共政策项目；3) 由所属地方政府严格直接控制和监督；4) 大部分资产和债务与公共政策项目相关，本身不产生实质性经济回报；5) 高度依赖地方政府付款，形式包括拨款、补贴、手续费、注资。关于新评级方法的全部内容，请参阅《中国城投公司评级方法》 (Local Government Financing Vehicles in China Methodology) 。 我们授予评级的多家地方政府下属实体具有部分 (但不是全部) 城投公司特征 截至7月31日，我们已对58家由中国地方政府拥有的政府相关发行人 (GRI) 授予评级。我们将其中35家实体归类为城投公司。 在我们未归类为城投公司的其余23家实体中，5家为国有资本投资和运营公司，4家为收费公路运营商，3家为金融机构 (图表1) 。 (为简单起见，本报告将国有资本投资运营公司称为投资控股公司。) 这些实体具有部分 (但不是全部) 城投公司特征。 我们未归类为城投公司的其余11家地方政府下属实体主要从事商业性业务。因此我们未将其归类为城投公司。 地方政府下属的受评投资控股公司具有5个主要城投公司特征中的两个 我们评级的5家地方政府下属投资控股公司均具有两个城投公司特征：由所属地方政府全资所有；由所属地方政府进行密切控制与监督。这些公司的主要业务、财务和人事决策必须由所属地方政府审批。 但是这5家公司并没有其他城投公司特征：依赖地方政府付款；大部分资产和债务与公共政策项目相关；除了1家之外，其余公司均未主要从事有关公共政策项目的投资。 公司聚焦于国有资本，而不是公共政策项目 在中国政府的国有企业改革议程下，越来越多企业成为代表政府管理国有资产和资本的重要平台。政府的目标是以商业上可行的方式进行国有资本优化配置，从传统重工业等较不重要的产业投向新兴高科技等核心产业。 这些企业通常汇聚大量国有资本，并代表所属地方政府管理政府投资基金。这些资产主要包括投资标的的股权和投资基金，以及各种金融资产。这些资产并非公共政策项目。 这些企业有时在执行公共政策项目的实体中持有股份。但是，此类投资仅占企业投资组合的一小部分。这些企业的主要任务是代表其所属地方政府投资和管理国有资产和资本。 这些企业中只有一家在地方政府授意下着重从事公共政策项目的投资。安徽省投资集团控股有限公司 (A3/稳定) 获得安徽省政府授权，对该省的铁路项目进行投资，该铁路项目属于公共政策项目。 但该项目相关的债务和资产不到公司总债务和资产的一半。截至2019年底，我们估计该公司对铁路项目的投资约占其总投资组合价值的32%。其他投资涉及多个工业领域，包括制造业、房地产、汽车、企业和商业服务以及金融服务，上述领域都不属于公共政策项目。 上述企业从投资组合获得现金 上述企业从投资组合中获得的现金主要包括其持股企业中的股利分红和出售资产的收益所得。这些现金可支持投资控股公司在控股公司层面的运营支出和偿债成本。 与此同时，这些企业还从其所属地方政府处获得大量的注资，可在一定程度上为企业在战略重要行业的投资提供资金。例如，根据安徽省政府的政策，该省计划在2014年至2020年为铁路建设安排约人民币20亿元的资金以及其他配套资金，并在2017年至2020年每年为产业升级安排约人民币30亿元。 地方政府下属收费公路运营商不依赖政府付款 我们未归类为城投公司的4家地方政府下属收费公路运营商均拥有并运营运输基础设施，我们将其视为公共政策项目。但是这些运营商并不依赖所属地方政府付款来维持运营。 运输基础设施项目属于公共政策项目 我们将收费公路和运输基础设施视为可产生实质性经济回报的公共政策项目。我们预计地方政府会提供运营补贴和注资，以支持商业可行性较低的收费公路和运输基础设施。 4家收费公路运营商由地方政府全资所有，并可以商业化运营 这4家收费公路运营商均由所属地方政府全资所有和密切控制，是地方政府的主要运输平台，获官方授权承接公共政策项目。其业务和投资决策均优先考虑地方经济和运输需求，而不是项目的预期财务回报。部分此类运营商可能获得车辆购置税补助等政府支持。 但我们并未将这些收费公路运营商归类为城投公司，因为此类公司在很大从程度上并不依靠政府来支持其持续运营和债偿需求。其收费公路投资组合包括经济发达地区中成熟的收费公路，因此能够产生足够的收入，以支持其运营支出、偿债和资本支出。我们参考《政府经营的收费公路和停车设施评级方法》 (Publicly Managed Toll Roads and Parking Facilities methodology) 来对这些实体授予评级。 受评地方政府下属非银金融机构的债务和资产与商业类相关 3家受评地方政府下属非银金融机构类政府相关发行人为不良资产管理公司和财务公司：中原资产管理有限公司 (Ba1/稳定) 、广西金融投资集团有限公司 (Ba1/下调观察) 和河南中原金控有限公司 (Ba2/稳定) 。我们未将其归类为城投公司。 上述3家地方政府下属非银金融机构由相关地方政府全资或部分所有，其肩负某些政策职能，例如向本省中小企业提供融资。上述企业支持地方经济发展，并帮助处置不良资产。其主要业务、财务或人事决定需获得地方政府批准。 不过，上述企业并不具备其他城投公司的特征，因此未归类为城投公司。其多数资产和债务与商业类活动而非公共政策类项目相关。此外，上述企业依赖商业化运营产生的收入和现金流来偿还债务。 对于地方政府下属的银行和其他金融机构，例如保险公司或证券公司，我们未将其归类为城投公司，因为其通常专注于商业化运营而非公共政策类项目。 随着时间的推移，某些实体的城投公司特征可能会消失 我们现在归类为城投公司的某些实体可能会随着时间推移而发生变化。此类实体可能会变得更为商业化，或代表相关地方政府投资并非公共政策类的项目。中国中央政府的政策反映了其希望城投公司实现“自给自足”的意图，从而减少城投公司产生的地方政府或有负债。 城投公司可参与具有独立经济效益的公共政策类项目，例如电力公用事业、水务处理和交通运输。收费公路属于公众政策类项目，其有可能具有经济效益。我们授予评级的多数中国地方政府下属收费公路运营商可以从其收费收入中获得足够的利润，从而进一步减少其对于相关地方政府付款的依赖。 对政府付款的依赖度可能随时间推移下降 某些城投公司会实施业务多元化并拓展至商业类业务。随着这些商业化运营业务可能产生足够的利润来覆盖城投的运营费用和偿债成本，城投公司对地方政府付款的依赖将随着时间的推移而下降。 并且随着城投公司完成公共政策类项目，相关地方政府可能会授予其新的、与公众政策无关的职责。此类职责可能包括管理和经营当地的国有资产和资本，以支持地方经济发展和该地区的产业基础。在某些发达地区，这一变化已经在发生。我们预计成熟的公共政策类项目可自给自足，并逐渐减少其背后城投公司对政府支持的依赖。 自下而上的分析可更好地反映非城投公司实体的信用质量 当一家公司用于偿债的主要现金流来自其日常业务活动而不是政府付款时，我们认为评估公司的个体信用质量并考虑必要时政府提供特殊支持的可能性更为适当。 我们预计，从城投公司到成为一家可以自给自足的地方国企的过渡将是渐进式的，或是由有关城投公司的法律法规变化所推动。同时，我们将前瞻性地考虑导致评级方法改变的变化因素是否会长期持续。 尾注 1 在某些情况下，城投公司可能由地方政府和关联方 (例如地方国企或政府机构等) 共同所有。如果企业几乎由地方政府全资所有，但小部分股权由中央政府持有，或小部分股权实际上由地方政府或关联方担保，我们也将其定义为城投公司。此外，我们也将部分由地方政府间接所有，并具有其他城投公司特征的实体定义为城投公司。 来源：穆迪投资者服务公司（2020年8月25日）