标普上调中国地方政府制度框架评估，因中央政府加强管控

香港，2021年8月30日—标普全球评级今日宣布调整中国三个层级地方政府的制度框架评估。具体调整如下： - 将一级地方政府（省、自治区、直辖市、计划单列市）的制度框架评估从“不断发展中但平衡”调整为“很高的可预测和支持度”。 - 将二级地方政府（市、自治县、直辖市下辖区）的制度框架评估从“不断发展中且不平衡”调整为“不断发展中但平衡”。 - 将三级地方政府（区县、自治州县）的制度框架评估从“波动且不平衡”调整为“不断发展中且不平衡”。 三个层级地方政府的制度框架趋势均为稳定。 以上评估调整反映，我们认为中国地方政府的整体公共融资框架正在强化，包括： - 既定政策议程逐级下达各级地方政府、持续实施，将增强可预测性。 - 政策框架趋严、管控加强，增强了地方政府控制财政平衡和债务负担的能力，包括控制大型政府关联实体（GRE）相关风险的能力。 - 形成了全国统一的披露和会计制度，有利于地方政府制衡预算管理、降低政府关联实体的解读风险。 地方政府对中国的公共融资活动仍发挥着至关重要的作用。地方政府在全国各级政府（包括中央与地方政府）一般公共预算支出（多为经常性支出）中通常占有85%左右的比例，2020年政府性基金支出（多为资本性支出）中的占比因为疫情影响从以往的95%增至98%。我们预计中央政府将为地方政府提供系统性的支持，包括对一级地方政府的直接支持和对二、三级地方政府的间接支持。这种支持应能减轻地方政府的收支失衡，甚至能够在出现流动性危机的情形下加以遏制。 我们认为大部分地方政府都能够继续落实中央政府已经确定的政策议程。最近的相关行动包括推出全国统一的标准，进一步明确各级政府责任、持续提高地方政府透明度。 与此同时，中国继续采取措施强化与地方政府有关的财政政策框架。中央政府希望增强公共融资的可持续性，正在帮助地方政府实行有效的财政管理、稳定其债务负担。为防范风险，中央对地方政府的支出和新增借款加强了管理。将地方政府与政府关联实体风险加以切割，已是中央政府的一个明确目标。多数地方政府仍面临着政府关联实体的巨额存量债务。据我们估计，目前政府关联实体总债务约为中国GDP的一半，或地方政府总收入的200%。 政府关联实体债务中，可能有一半的比例来自地方政府融资平台（政府关联实体中的一类）。平台公司设立的初衷是帮助地方政府预算外举债，但从2014年起，预算外举债已被禁止。地方政府辖区内的基础设施开发仍主要通过平台公司融资。在中央政府不断加强管控的过程中，非营利公共基础设施和公益项目的债务增长已经放慢步伐，平台公司的重心逐步转向能够自我“造血”、有足够经营性现金流用于将来偿债的商业化项目。 虽然地方政府短时间内无法完全切割政府关联实体风险，但从一些迹象来看，这类风险已被更加有效地抑制。中央政府严格管理地方政府的预算方案，使地方政府无法在事先批准的预算范围之外为政府关联实体提供过多支持。总体而言，我们认为一级地方政府在控制政府关联实体风险方面比二级、三级地方政府做得更好。 一级地方政府 一级地方政府制度框架评估中的正面因素，主要是中国稳定的公共融资体系正日益向统一的政策方向归集，而这一体系影响着各级政府的制度安排和公共政策。其他正面因素还有全国规范的财政政策框架起到了遏制风险的作用、我们预计一级地方政府进一步受益于足够的财政平衡、中央政府的支持等。 负面因素则有披露仍不详尽、政府关联实体敞口大易造成解读风险等。此外，在集中统一体系下，一级地方政府的灵活性仍然有限。自上而下政策措施的采纳可能造成一些意想不到的短期副作用，而控制这些副作用的空间也比较有限。 二级地方政府 二级地方政府制度框架评估中的正面因素，主要是中国稳定的公共融资体系正日益向统一的政策方向归集，而这一体系影响着各级政府的制度安排和公共政策。其他正面因素还有全国规范的财政政策框架起到了遏制风险的作用、我们预计更高层级政府将提供支持等。 负面因素则为披露不及时、不详尽，政府关联实体敞口大易造成高度解读风险、中国政策议程造成的财政失衡等。此外，在集中统一体系下，二级地方政府的灵活性仍然有限。自上而下政策措施的采纳可能造成一些意想不到的短期副作用，而控制这些副作用的空间也比较有限。 三级地方政府 三级地方政府制度框架评估中的正面因素，主要是中国稳定的公共融资体系正日益向统一的政策方向归集，而这一体系影响着各级政府的制度安排和公共政策。其他正面因素还有全国规范的财政政策框架起到了遏制风险的作用、我们预计更高层级政府将提供支持等。 负面因素则为披露薄弱、政府关联实体敞口大易造成极高度解读风险、中国政策议程造成的财政失衡等。此外，在集中统一体系下，三级地方政府的灵活性仍然有限。自上而下政策措施的采纳可能造成一些意想不到的短期副作用，而控制这些副作用的空间也比较有限。 我们认为，三级地方政府更容易受到自上而下不利政策措施的负面影响，因为它们对全国性改革的影响力通常较弱。 相关研究 - Guidance | Criteria | Governments | International Public Finance: Methodology For Rating Local and Regional Governments Outside of the U.S., July 15, 2019 - Institutional Framework Assessments For International Local And Regional Governments, Aug. 2, 2021 本报告不构成评级行动。 注：中文版本系根据英文版本翻译，若与原英文版本有任何分歧，概以英文版本为准。 来源：标普全球评级