惠誉：中国的人口流动趋势或致部分地方政府财政承压

Fitch Ratings-Shanghai/Hong Kong-11 October 2022: 本文章英文原文最初于2022年10月10日发布于：China’s Population Flows to Pressure Some Local Governments’ Financials 惠誉评级表示，中国的城镇化政策应有利于人口持续从农村流向城镇、从三四线城市流向一二线城市。许多经济欠发达地区的三四线城市或将在较长时期内呈现人口净流出的状态，进而可能导致当地政府收入承压，并促使地方政府调整支出以与收入下降相匹配，或加大对外部债务融资及上级政府转移支付的依赖以满足支出需求。 国家发展和改革委员会于2022年7月印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，要全面放宽城区常住人口300 万至500万的I型大城市落户条件；完善城区常住人口500 万以上的超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。惠誉认为，最终的城镇化目标或是取消对所有大型城市中心的落户限制——尽管实现这一目标可能需要时间。 放宽大城市落户限制意义重大，这可能意味着在中期内会有更多的人口流动是从小城镇——而不是从农村地区——涌向通常能提供更好就业机会和公共服务设施的大中型城市。这是因为，受近年来落户政策持续放宽的推动，中国的城镇化率已达64.7%，接近政府提出的到2025年达到65%的目标。不过，惠誉也预期，农村向城市的人口迁移也不会间断。 加快户籍制度改革也有助于新居民在城镇定居落户并更快取得享受全面社会福利的资格，进而缩小城镇移动人口中暂住人口与常住人口之间的差距。 近年来，外出农民工人口中近域及省内流动增速快于跨省流动，表明农村流动人口更倾向于迁入本省城市——自2020年以来，这一趋势或因防疫相关限制措施导致长距离迁移难度加大而得到加强。假定这一趋势持续下去，惠誉预计城镇化措施将驱动作为重要省级经济中心的城市（包括内陆地区的城市）的人口增长。 对转移人口吸引力较弱的三四城市可能会出现人口外流，特别是位于经济欠发达且公共服务设施分配欠均衡地区的城市。惠誉认为，这一态势或抑制当地经济增长，继而对税基造成压力并降低国有资本的可变现价值（包括土地出让收入），进而导致地方政府收入下降。 因此，三四线城市及县域地方政府或更加依赖上级政府来填补财政缺口。这与惠誉的预期一致，即根据国务院于2022年6月发布的《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》（《指导意见》），省级政府可能会在中期内承担更多财政领域的责任。《指导意见》的一个重要内容是要加强下级地方政府的财政管理，并改善区域内下级地方政府间财力分布的均衡度——此举可增强财力较弱的下级政府满足支出需求的能力，包括在较长时期内支持下属城投平台的能力。然而，鉴于省以下各级政府对资源的竞争，若不扩大税基，前述措施实施起来有一定难度。 惠誉预期，省级政府将加大对下级地方政府的资金支持，以维系省以下地方政府的财务状况，并遏制区域性融资风险。省级政府可采用直接转移支付或通过省属平台发行地方政府专项债券（发行收益可拨付给下级地方政府）等方式提供资金支持。然而，其他条件不变的前提下，使用更多专项债也会加重地方政府的财政负担。 注意：本新闻稿为中文译本。如有疑问，请以英文版本为准。 来源：惠誉评级