中金：新规则，新气象 —— 评《企业中长期外债审核登记管理办法》

事件 2023年1月10日，国家发展改革委[1]印发《企业中长期外债审核登记管理办法》（以下简称“《办法》”）。《办法》将于2023年2月10日施行，《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资﹝2015﹞2044号）（以下简称“2044号文”）同时废止。 发布背景 2015年2044号文发布以来，中资企业境外债券市场快速发展，随着市场持续扩容，进一步完善管理制度的必要性提升，发行管理水平更加规范化、制度化、透明化和便利化契合市场诉求，从而促进企业境外融资健康有序开展。在保持政策稳定性的基础上进一步明确和细化外债管理范围、流程等，回应市场主体期待，更好发挥市场机制作用、压实各方主体责任，促进企业境外融资行稳致远。 与征求意见稿相比主要变化 《办法》主要内容解读可参考我们此前发布的报告：更加规范和明晰，助力市场健康有序发展 ——评《企业中长期外债审核登记管理办法（征求意见稿）》。本次我们主要整理了正式稿相对于征求意见稿文件主要的变化，具体体现在对债务工具界定范围、外债使用情形、发行人资信情况、涉及境外监管事项安排、对使用违规的惩罚措施和对中介机构违规行为的处理措施等方面。 影响解读 我们认为，《办法》正式稿的出台是市场快速扩容、出现部分风险暴露后与时俱进的监管完善，体现了较强的规范化和防风险精神。正式稿较征求意见稿来看，措辞相对更加温和、表述更加严谨，体现监管机构深思熟虑以及对维护市场健康平稳发展的呵护，同时在防风险角度有更多考量，明确从事前、事中、事后规范外债融资行为，压实各方主体责任。当然，备案制改为审核制后，弱资质主体的审批和发行效率是否会有所下降值得关注。 正文 发布背景 2015年2044号文发布以来，中资企业境外债券市场快速发展，随着市场持续扩容，进一步完善管理制度必要性提升，发行管理水平更加规范化、制度化、透明化和便利化契合市场诉求，从而促进企业境外融资健康有序开展。2015年2044号文的发布是外债管理方面的里程碑式事件，中资境外债券监管方式由注册审批制转为备案制，使得企业在境外债券融资渠道更加顺畅和便利，中资美元债市场迅速扩容，一级市场年度发行量突破2000亿美元，中资美元债市场逐步成为中资企业重要的融资渠道。随着中资企业境外融资的快速发展，进一步完善管理制度的必要性提升，发行管理水平更加规范化、制度化、透明化和便利化契合市场当前诉求，从而促进中资企业境外融资更加健康有序开展。此外，为更好贯彻落实《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）将“企业借用中长期外债审批”明确为国家级行政许可事项以及制定行政许可实施规范的要求，需要以部门规章形式出台《办法》。 在保持政策稳定性的基础上进一步明确和细化外债管理范围、流程等，回应市场主体期待，更好发挥市场机制作用、压实各方主体责任，促进企业境外融资行稳致远。根据《办法》起草说明，2044号文中提及的外债规模切块试点政策已取消，目前全部企业外债备案登记统一由国家发改委受理，在批复企业外债规模管理上，维持以其年度计划性外债额度申请为主、逐笔申请为辅，既有利于引导企业加强内部统筹管理，又能较好满足企业临时性外债融资需求。此外，对于企业外债管理范围、审核登记流程、企业申请变更等事项，在延续现行管理做法、保持政策稳定性的基础上，有必要通过《办法》予以明确和细化，以回应市场主体期待，更好提升便利性。最后，《办法》起草说明指出，在规范政府行为、提高政策透明度的同时，有必要进一步发挥市场机制作用、压实各方主体责任，共同促进企业境外融资行稳致远。 与征求意见稿相比主要变化 《办法》主要内容解读可参考我们此前发布的报告：更加规范和明晰，助力市场健康有序发展 ——评《企业中长期外债审核登记管理办法（征求意见稿）》。本次我们主要整理了正式稿相对于征求意见稿文件主要的变化，具体体现在对债务工具界定范围、外债使用情形、发行人资信情况、涉及境外监管事项安排、对使用违规的惩罚措施和对中介机构违规行为的处理措施等方面。 图表：正式稿与征求意见稿主要修改内容对比 资料来源：国家发改委，中金公司研究部 1、债务工具界定范围 在正式稿第一章第二条内，对债务工具的定义，正式确定为“包括但不限于高级债、永续债、资本债、中期票据、可转换债券、可交换债券、融资租赁及商业贷款等”，删去了“优先股”，反映出监管角度更加周全的考量。 2、外债使用情形 第二章第八条内，对于外债使用用途的规定，由征求意见稿的“不得用于弥补亏损或投机、炒作等行为；除银行类金融企业外，不得转借他人”，变更为“不得用于投机、炒作等行为；除银行类金融企业外，不得转借他人，在外债审核登记申请材料中已载明相关情况并获得批准的除外”，正式稿措辞相对更加温和，删去了“不得用于弥补亏损”的硬性限制，并且就转借的外债使用方式而言，增加补丁，允许“在外债审核登记申请材料中已载明相关情况并获得批准的除外”，为母公司同意借取外债并转借给子公司的外债使用方式留出空间。 3、发行人资信情况 第三章第九条内，在企业借用外债条件中删除了“已发行债券或其他债务未处于违约或者延迟支付本息的状态”，该条主要限制有债券违约的房企，正式稿中删除相关表述，符合当前政策端对“有效防范化解优质头部房企风险、改善资产负债情况”的导向，体现监管对修复房企境内外债券市场融资环境的支持和呵护。 4、涉及境外监管事项安排 第四章第二十七条内，增加了因借用外债配合境外机构调查，涉及国安或者公共利益的，企业要事先给境内的主管部门报告。和近期其他监管规定中企业配合境外调查涉及国安，均需要先给境内主管机关报告的要求相符合，可能主要出于对防范额外风险的考量。 5、使用违规和中介机构的惩罚措施 第五章第二十八条内，对违反《办法》规定借用外债的情况，征求意见稿中表述为“审核登记机关视情节轻重对相关企业及其主要责任人予以约谈、公开警告或暂停其开展或参与企业外债业务等惩戒措施”，正式稿中删去了“暂停其开展或参与企业外债业务”的措施。第五章第二十九条内，对中介机构存在违规行为的处罚中，增加了主观条件要求，中介机构“明知或者应知”违反而提供中介服务的，将被处罚，不完全以结果追究。从这两条内容细节的增删，可以看出《办法》正式稿出台过程中监管角度的深思熟虑，整体赏罚分明但也努力维护市场健康平稳发展、细节更加人性化。 影响解读 我们认为，《办法》正式稿的出台是市场快速扩容、出现部分风险暴露后与时俱进的监管完善，体现了较强的规范化和防风险精神。正式稿较征求意见稿来看，措辞相对更加温和、表述更加严谨，体现监管机构深思熟虑以及对维护市场健康平稳发展的呵护，同时在防风险角度有更多考量，明确从事前、事中、事后规范外债融资行为，压实各方主体责任。当然，备案制改为审核制后，弱资质主体的审批和发行效率是否会有所下降值得关注。 [注1] https://zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/iteminfo.jsp?id=20112 来源：中金公司