标普信评：土地出让金征收部门易主对城投和房地产企业的信用质量影响如何？

标普信评，2021年6月8日 - 近日，财政部、自然资源部等相关部门联合发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》）。根据《通知》，四项非税收入，特别是作为地方政府财政收入重要来源之一的国有土地使用权出让收入的征收权由自然资源部改为税务部门征收，这进一步证明了中央对于加强地方政府财政收支规范化、合理化、防范隐性债务的增长以及降低地方政府对“土地财政”依赖的决心。 首先，我们认为征收部门的改变对城投的信用影响有限。《通知》指出，四项非税收入的征收范围、分成、使用、管理等政策仍按现行规定执行，即土地出让金列入地方政府预算的科目不变，政府性基金收入的留存/使用范围不变，因此地方政府财政总收入的来源不会改变，土地出让金仍将作为地方政府偿还债务的重要资金来源之一。鉴于此，我们不认为地方政府的对城投的潜在支持能力会因土地使用权出让收入征收部门的改变而发生变化。对于城投企业所从事公益性/准公益性业务，并且这些项目已纳入预算安排的，地方政府对其项目回款来源仍保持不变，城投企业业务的可持续性及现金回流能力也不会受到很大影响。 其次，我们认为征收部门的改变将有利于地方政府土地收支更加规范化和合理化，进而防范地方政府隐形债务的增长。原来国有土地使用权出让的规划全部纳入地方预算管理，且相应的收入和支出实行“收支两条线”，即地方政府全面掌控国有土地使用权的收支和预算安排，有可能存在一定的不规范行为。由税务部门征收国有土地使用权出让收入将使中央政府加大对地方政府政府性基金收入来源的监管力度，提高土地出让的信息、过程的透明度，未来地方政府对土地出让金的使用将进一步得到规范。 再次，部分在土地出让过程中存在违规操作的城投企业将受到较大影响。历史上城投企业曾经承担过土地收储、替政府融资等职能，随着国家对地方政府及城投的不断规范化约束，城投企业的土地收储职能早已剥离完成，但对于部分经济相对欠发达地区，仍存在地方政府为了支持城投企业业务的开展或者获得资金，在土地招拍挂环节中给与城投企业土地出让价较低/优先购买等特殊待遇，或者城投企业先按市场价获得土地，政府之后将土地出让金再返还给城投企业的违规操作。土地出让金划转税务部门征收有助于减少这些行为，这类城投企业的业务规模因此有可能会受到较大的负面影响。 最后，对于房地产开发行业而言，税务部门统一征收土地出让金将使得以往开发企业欠缴缓缴土地出让金以及地方政府返还土地出让金的情况明显减少，有利于经营规范的开发企业获取土地储备。但该政策的推出短期内对住宅市场供需影响不大，对住宅价格的短期影响中性。未来中央政府将能够更加准确和及时地了解各地的土地出让情况，制定更加有效和具有针对性的房地产调控政策，从整体上防止土地价格大幅波动，从而有利于房地产开发企业的稳健经营和长期发展。不过我们认为，需要关注土地出让金由税务部门统一征收之后，可能造成地方政府出让土地的意愿下降，土地供应量下滑引起的住宅用地供应不足的风险。 本报告不构成评级行动。 来源：标普信评