惠誉评级就数家中国政府相关企业被置于评级负面观察状态答投资者提问

惠誉评级 - 2021年8月18日： 惠誉评级近期将21家中国政府相关企业置于评级负面观察状态，引发投资者广泛关注与提问，特别是围绕惠誉接下来将采取何种评级行动及其对未来政府向国有企业提供支持的预期。 惠誉在完成对中国国有企业（涵盖非金融企业及公共融资企业）的评级组合审查后，于2021年7月采取了上述评级行动。相关国企评级负面观察状态的解除情况尚需就已被纳入其评级考量的政府股东为其提供的特别支持进行详尽审查。 惠誉已在最新发布的一份报告中就投资者提问作出答复： Q: 评级负面观察状态将于何时解除？ 惠誉预计将于60日内解除相关国企的评级负面观察状态。目前已有若干企业被移出评级负面观察名单。 Q: 惠誉近期的评级组合审查是否涵盖了中国所有国有企业？惠誉是否会将更多国企置于评级负面观察状态？ 惠誉近期针对中国国企的评级组合审查涵盖了所有非金融企业及公共融资企业（包括地方政府融资平台，即城投企业）。 惠誉预期，近期内不会再次采取类似组合审查。惠誉对受评企业的信用状况进行持续监控与审查。惠誉认为，引起信用风险演变的特定事件或发行企业相关个体动态可能导致信用评级发生变化。 Q: 鉴于中国的结构性变化及政策的持续演变，惠誉是否考虑变更其针对政府相关企业/城投企业和地方政府的评级标准？ 近期内惠誉不会变更上述评级标准。 但惠誉会持续审视其评级标准，以增强该等标准的稳健性、评级效力与透明度。新的行业信息与重要进展亦可能促使惠誉变更其评级标准。惠誉会对触发多重评级行动的情形予以特别考量，以判断是否需进一步提高其评级标准。 例如，针对政府相关企业获得政府支持的考量，惠誉可能考虑对评定政府与企业之间的关联性时做进一步的细化处理。目前惠誉采用的是自上而下/自下而上的评级方法，评级调整幅度为三个子级，评级在这两种方法之间进行转换可能会引发多级调整的风险。惠誉将一如既往地以开放和透明的方式向市场传达其评级标准的潜在变化及可能产生的影响（如有）。 Q: 评级负面观察名单中所列国企的评级经审查后是否均可能被下调？ 将数家国有企业置于评级负面观察状态向市场表明，惠誉正在对这些国企的评级进行审查——特别是依据其《政府相关企业评级标准》，对该等企业获得政府支持的评估。评级负面观察状态亦表明评级调整的风险将以下行为主。 在将相关国企移出评级负面观察名单之前，惠誉将力图从发行企业处获得更多相关适用信息，并开展包含同业比较在内的详尽评级审查。部分企业的评级或将于上述审查完成后予以确认。例如，惠誉已于2021年7月27日确认内蒙古包钢钢联股份有限公司'BB+'的评级，并授予其稳定展望。 Q: 鉴于中国当前的发展趋势，是否可合理假设，惠誉未来上调有关政府对国有企业支持力度评估结果的可能性微乎其微？ 正如惠誉在《惠誉：中国政府对国有企业的支持力度或将进一步分化》中所述，中国的国有部门在国家的经济与社会发展中发挥着举足轻重的作用，但基于国企所承担角色及其与政府当前及未来政策目标的契合度，惠誉预期中国政府对国企的支持力度将进一步分化。鉴于此，惠誉认为，对诸多国企而言，政府为其提供的切实支持及为之提供该等支持的意愿均将保持稳固，部分国企所获支持力度甚至可能增强。 例如，惠誉已于2021年7月9日将首钢集团有限公司（由北京市政府持有）的政府以往支持力度这一关键评级驱动因素（KRF）的评估结果由“中等”上调至“强”。不过该调整并未改变其'A-'/稳定的评级。 政府以往支持力度为惠誉《政府相关企业评级标准》中的四大关键评级驱动因素之一，其余三项分别为：法律地位及政府持股和控制程度、违约带来的社会政治影响以及违约带来的融资影响。 Q: 评级负面观察名单中数家国企的评级采用自上而下的评级方法，在其政府股东信用状况的基础上下调三个子级得出。这些国企的评级是否可能被大幅下调多个子级？ 若政府的信用质量与受评国企的独立信用状况之间存在较大差距，则目前对关键评级驱动因素的重新评估（可引起由自上而下的评级方法向自下而上的评级方法的转变）或将导致该国企的评级被下调多个子级。 针对四大关键评级驱动因素未能直接捕捉的罕见情况，惠誉可能对评级进行额外调整（即自上而下调整幅度超出三个子级）。例如，惠誉已于2021年4月26日基于中国主权评级（A+/稳定）下调四个子级得出中国华融资产管理股份有限公司（中国华融）的评级，额外一个子级的下调幅度反映了政府向中国华融提供支持意愿层面的透明度与积极性有限。上述评级调整属于惠誉评级标准中极为罕见的差异化情形。 Q: 国有企业的哪些特征使其更易受到政府支持力度预期变化的影响？ 过去二十年，国有企业在中国令人瞩目的经济发展中发挥了重要作用。惠誉预期，这些国企在执行中国政府的战略目标及促进其计划中的经济改革与转型方面仍将扮演重要角色。 然而政府在向国有企业提供支持方面日趋审慎，在融资环境趋紧、投资者对违约事件的风险意识增强之际，这种审慎态度令非核心国企更易受到违约率攀升的影响。 惠誉认为，核心政策性国企获得政府支持的可能性将保持相对更强。这些核心国企的资产及债务规模在本土市场占据主导地位，并通过举债为执行政府职能或业务运营融资——此类职能与业务在经济或社会政治层面享有优先发展地位，且可替代性较低。相比之下，对其政府股东发挥次要作用，或主营业务涉足产能过剩或非重点发展行业的国有企业则更易受到政府支持力度变化及信用两级分化的影响。 惠誉还注意到，国有企业力图将其业务板块扩展至其受财政扶持业务与核心政策性职能之外的领域。此类业务的扩大不仅可能改变国企的营收、资产与资本结构，在某些情况下亦可能改变其所面临的金融风险。国企的这种多元化布局可能会削弱其政策强度与专注度，并使其所面临的金融与政策层面的不确定性增强——特别是在上述业务未得到有效管理时。 上述业务规模的扩张最终或将制约政府股东在政策与财政层面为国企提供直接支持的合理性。此外，国企财务可行性不足、企业治理结构薄弱以及政策目标执行效率低下等情形均有可能令政府为国企提供支持的意愿趋弱，且政府干预措施亦将趋于谨慎。 Q: 公共融资企业（即政策驱动型政府相关企业）评级组合中约90%发行人的关键评级驱动因素1：法律地位、政府持股和控制程度的评估结果为“很强”，而大多数非公共融资国有企业的该项得分为“强”。引起该评级差异的根本原因是什么？ 公共融资评级组合中的企业多为政策驱动型政府相关企业，此类企业受政府委托执行特定任务，而在其他国家，此类业务（例如城市开发与公共交通建设）由政府负责。这些政府相关企业承接其政府股东的政策性任务或获得政府股东的持续性资金支持，受到其政府股东的直接与有力控制。 政策性政府相关企业（相对于商业化政府相关企业）肩负的职能目标对政府的控制程度亦有影响。这些政府相关企业在城市开发与基础设施建设，以及提供对保障社会与政治稳定具有高度战略重要性的基本公共服务方面发挥着不可或缺的作用。此外，这些企业还承接政府任务以推动区域经济改革与转型——这将需要政府层面的强有力协调与政策引导。 政府为评估上述企业的投融资成果、公司治理稳健性和对中央政府指导的服从情况予以全面指引。 相比之下，商业化政府相关企业（通常被称为国有企业，简称国企）主要在竞争性行业运营。这些国企所承担的政策职能及在社会政治层面发挥的重要性亦可能各有不同，但多数以营利为目的。 相较于法律地位、政府持股和控制程度被评定为“很强”的政府相关企业，政府对多数国有企业的运营及投融资活动的控制似乎欠直接或具体。而从事对中央政府具有高度战略重要性业务（如能源和国防，或地方政府层面的部分能源项目）的国有企业则属例外情形。 Q: 中央政府对地方政府财政实力的支持力度是否亦呈两极分化趋势？ 得益于财政转移支付体系的缓释效应，中央政府对地方政府的支持力度并未呈现与政府对国企支持力度类似的两极分化趋势。 地方政府的财政实力本身并不能决定其信用状况。中国地方政府在中央政府制定的严格政策框架下运作；一般而言，中央政府规定地方政府不得出现财政赤字，换言之，地方政府每年均需以现金偿债并承担其财政支出。 惠誉在对地方政府的信用状况进行评估时兼顾了对其财政实力和灵活性以及偿债要求的考量。该方式可对不同运营模式下的地方政府进行比对，例如，财政实力强劲但债务规模较高的地方政府与财政实力疲弱但债务规模较低的地方政府之对比。在评估地方政府的信用状况时，若不考量其偿债能力的可持续性，而仅以其财政实力作为评估依据或有失偏颇。 在评估地方政府的债务可持续性时，惠誉还考虑了其公共服务部门政府相关企业的债务水平（惠誉将大多数政策驱动型政府相关企业的债务合并计入地方政府的调整后净债务）。 中国已建立财政再分配（二次分配）机制，以为级别低于省级和市级政府的地方政府提供支持。这些级别较低的地方政府因税基规模较小且多元化程度较低，加之信贷渠道有限，因而通常更易受到经济或社会波动的影响。鉴于此，中央政府已建立转移支付和特别财政分配支持机制——该机制过去曾在危机关头发挥过积极作用。 例如，在新冠肺炎疫情流行之初，中央政府曾规定，2020年3月至6月期间，地方政府可将其财政收入的留存比例（地方政府将需上交至中央政府的财政收入作为营运资本留存至当年年底的比例）提升5%。然而，这部分资金只能由县级政府使用。上级政府亦不得延迟向下级政府拨款的进度，拨款日期已明确规定。 Q: 基于惠誉对政府支持力度持续呈两极分化趋势的信用观点，哪种组合将呈现最佳信用状况：强地方政府与非核心政府相关企业抑或弱地方政府与核心政府相关企业？ 惠誉的评级方法对地方政府为其政府相关企业提供支持的能力和意愿均予以考量。惠誉的《国际地区和地方政府评级标准》衡量了地方政府为其政府相关企业提供支持的能力，而《政府相关企业评级标准》则对政府与企业的关联性以及政府为企业提供支持的意愿进行了评定。 就“强地方政府与非核心政府相关企业”的组合而言，地方政府股东的信用状况评级将更高，但国企对其政府股东发挥次要作用可能意味着其评级与政府股东信用状况的评级差距较大，或可能更适合采用自下而上的评级方法对其进行评级。而在“弱地方政府与核心政府相关企业”的组合情形下，无论政府与企业间的关联性或政府为企业提供支持的意愿如何强烈，政府的疲弱信用状况最终将制约其所有下属政府相关企业（特别是政策驱动型政府相关企业）的评级。 实践中，针对上述两种组合情形的评级方法亦将有所不同。对前者的评估将侧重于该企业所承担政府职能的边缘化程度，且如需要，可能采用自下而上的评级方法对其评级。而对第二种情形的评估将侧重于地方政府股东的信誉度，以及近期政策收紧是否会降低此类高杠杆地方政府向其政府相关企业提供特别支持的灵活性。总体而言，对上述问题并无放之四海而皆准的答案，而需具体问题具体分析。 注：本报告为中文译本。如有疑问，请以英文版本为准。 来源：惠誉评级